Inleiding: Van ETS-1 naar ETS-2 binnen 'Fit for 55'

'Fit for 55' is de Europese regelgeving die voorschrijft dat de uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met minstens 55% moet zijn verminderd ten opzichte van 1990. Dit is het doel van de grootste huidige herstructurering van de Europese energiemarkt. Om dit te bereiken hanteert Europa al jaren een marktmechanisme, het Emissions Trading System (ETS). Binnen dit systeem moeten bedrijven voor elke ton uitgestoten CO₂ een certificaat inkopen. Tot nu toe gold dit ETS-1 voornamelijk voor de zware industrie en de elektriciteitssector. Sinds kort is daar een directere variant bijgekomen: ETS-2.

Het ETS-2-systeem spaart de consument en de transportsector niet. Het mechanisme is gebaseerd op de vervuiler die betaalt. Brandstofleveranciers moeten vanaf januari 2028 gaan betalen voor de CO₂-uitstoot van de benzine, diesel en het gas dat zij op de markt brengen. Dit zal naar verwachting leiden tot een prijsstijging aan de pomp van rond de 15 cent per liter.

De Nederlandse markt heeft recent al veel veranderingen doorgemaakt door de aangescherpte bijmengverplichting en de overstap van HBE (Hernieuwbare Brandstofeenheden) naar ERE (Emissiereductie-eenheden). De aankomende ETS-2-verplichting zal de markt echter compleet transformeren. In dit artikel leggen we deze marktverschuivingen bloot, analyseren we waar de pijnpunten in de keten liggen en kijken we hoe buurland Duitsland hiermee omgaat.

‍

Nederland als logistieke brandstofhub

Nederland is een grote internationale hub op het gebied van brandstoftransport en opslag. Dankzij de Rotterdamse haven en de strategische ligging van ons land hebben grote raffinaderijen zich hier gevestigd. Een aanzienlijk deel van hun productie is bestemd voor de export. Hoewel Nederland hiermee een van de grootste bunkermarken ter wereld bezit, is het land qua binnenlands brandstofverbruik in omvang relatief klein.

‍

Waarom het ETS-2-systeem botst met de Nederlandse marktstructuur

De verplichting van het ETS-2-systeem ligt niet bij de individuele automobilist, maar bij de partij die de brandstof in het vrije verkeer brengt (de uitslag tot verbruik). In de praktijk is dit het moment waarop de brandstof een Accijnsgoederenplaats (AGP) of depot verlaat.

Nederland telt momenteel slechts 33 AGP's voor benzine en diesel. Meer dan de helft daarvan is in handen van slechts vier bedrijven. In verhouding tot het totale volume brandstof dat we uitslaan, heeft Nederland een zeer beperkt aantal AGP-locaties. Dit maakt de Nederlandse keten kwetsbaar. Omdat er zo weinig locaties zijn, ligt de sleutel van de hele keten in handen van een select aantal spelers. Kleinere, onafhankelijke brandstofleveranciers beschikken vaak niet over een fysieke AGP; zij zijn voor hun volumes volledig afhankelijk van de infrastructuur en administratieve systemen van deze grotere marktspelers.

Om te begrijpen hoe kwetsbaar de Nederlandse situatie is, kijken we naar Duitsland. De Duitse brandstofmarkt is niet alleen gigantisch, maar ook sterk gedecentraliseerd. Duitsland beschikt over een netwerk van honderden regionale AGP's en depots. Een middelgrote Duitse brandstofdistributeur kan al snel 33 AGP's onder eigen naam bezitten evenveel als heel Nederland in totaal heeft. Wanneer een partij daar met te hoge administratieve kosten werkt, kan een handelaar gemakkelijk uitwijken naar een andere AGP om zijn brandstof uit te slaan. Die marktwerking ontbreekt in Nederland.

‍

De administratieve bottleneck: Het einde van de ABC-levering?

De grootste verschuiving vindt echter plaats in de handelsstructuur. Traditioneel draait een aanzienlijk deel van de Nederlandse markt op zogenaamde ABC-leveringen. Hierbij verkoopt partij A (de AGP-houder) aan tussenhandelaar B, die het product direct doorverkoopt aan partij C (het onafhankelijke tankstation). De brandstof wordt fysiek rechtstreeks van A naar C getransporteerd, terwijl B en C enkel papierwerk en marges uitwisselen.

Door de invoering van ETS-2 ontstaat er echter een strikte fysieke bewijslast voor de duurzaamheidsketen (de massabalans) op het exacte moment van de fysieke uitslag uit het depot. Omdat tussenhandelaren (B) en afnemers (C) alleen op papier handelen en geen fysieke controle hebben over de AGP van partij A, kunnen zij dit bewijs vrijwel onmogelijk aanleveren. Als dit bewijs ontbreekt, bestempelt de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) het volledige volume als 100% fossiel. Dit resulteert direct in een omvangrijke en kostbare verplichting tot de inkoop van ETS-2-certificaten.

Het gevolg is dat de flexibiliteit grotendeels uit de markt zal verdwijnen. Tussenhandelaren worden buitenspel gezet en tankstations zijn gedwongen hun brandstof rechtstreeks inclusief accijns, ETS-2 en blending in te kopen bij de AGP-houder. Hierdoor komt ook de bijmengverplichting voor biobrandstoffen exclusief bij de AGP-houder te liggen, waardoor de ERE-markt zich zal vernauwen tot deze weinige verplichte partijen.

‍

Lessen uit Duitsland: Pleidooi voor een flexibeler AGP-beleid

Duitsland hanteert soepelere regels voor betrouwbare marktpartijen. Als een handelaar heeft bewezen financieel solide te zijn, kunnen bankgaranties deels of volledig worden kwijtgescholden. Hierdoor blijft er aanzienlijk meer werkkapitaal beschikbaar binnen de onderneming. Daarnaast heeft Duitsland, vanwege de geografische omvang, baat bij veel fysieke opslaglocaties. Indien economisch verantwoord, gaat de Duitse overheid dan ook flexibel om met het verstrekken van AGP-vergunningen voor kleine, regionale opslagplaatsen. Door dit gedecentraliseerde beleid en de fijnmazige infrastructuur is Duitsland beter opgewassen tegen de economische bijeffecten van ETS-2.

Nederland hanteert daarentegen een zeer streng beleid voor het uitgeven van AGP-vergunningen. De Nederlandse overheid verplicht momenteel een hoge bankgarantie om het risico op onbetaalde accijnzen af te dekken. Voor kleinere ondernemingen is dit financieel vaak niet op te brengen. De Douane zou de drempel voor het verkrijgen van een AGP-vergunning kunnen verlagen, waardoor het voor onafhankelijke, kleinere partijen eenvoudiger wordt om een eigen AGP te beheren. Hiermee wordt de marktflexibiliteit vergroot en neemt de afhankelijkheid van de grote depoteigenaren direct af.